最高人民法院 最高人民檢察院 公安部關(guān)于依法處理信訪活動中違法犯罪行為的指導(dǎo)意見

　　公通字〔2019〕7號

　　各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院、人民檢察院、公安廳(局)，解放軍軍事法院、軍事檢察院，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團分院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人民檢察院、公安局：

　　人民群眾既依法享有通過信訪途徑反映訴求的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律規(guī)定進行信訪活動，但有的信訪人員不到設(shè)立或者指定的信訪接待場所走訪、不向有權(quán)處理的機關(guān)反映訴求、集體訪不依法推選代表，有的在走訪過程中實施拋撒、張貼傳單、打橫幅、喊口號、穿狀衣等行為，有的借信訪為名實施聚集滋事行為，有的多次進京信訪滋事擾亂公共秩序，還有的甚至實施毆打他人、損毀公私財物、聚眾阻塞交通、沖擊國家機關(guān)、暴力襲警等違法犯罪行為，嚴(yán)重干擾正常信訪秩序，擾亂社會公共秩序，影響其他信訪人員合法反映訴求，特別是非法進京信訪滋事行為更是對法律尊嚴(yán)和國家形象造成嚴(yán)重?fù)p害。為進一步維護社會治安秩序，引導(dǎo)信訪人員合法維權(quán)，切實把信訪維權(quán)納入法治化軌道，增強全民依法、逐級、有序信訪的理念，依法保障信訪人的合法權(quán)益，依照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理尋釁滋事刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕18號)、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2013〕21號)等法律法規(guī)和司法解釋，制定本指導(dǎo)意見。

　　一、依法打擊違法犯罪行為，明確法律底線

　　(一)擾亂公共秩序。在信訪活動中或者以信訪為名，實施下列行為的，依照刑法有關(guān)規(guī)定定罪處罰：

　　1.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦、商場等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者在上述場所周邊的其他公共場所，聚眾實施統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識、靜坐滯留、張貼散發(fā)材料、喊口號、打橫幅、穿狀衣等行為，或者實施跳樓、服毒等自殺、自傷行為以及揚言實施自殺、自傷行為，情節(jié)嚴(yán)重，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學(xué)、科研、醫(yī)療活動無法進行，造成嚴(yán)重?fù)p失的，依照刑法第二百九十條第一款的規(guī)定，對首要分子和其他積極參加者，以聚眾擾亂社會秩序罪定罪處罰;

　　2.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，聚眾實施強行沖闖、圍堵大門通道，圍攻、辱罵工作人員，強占辦公場所，投擲石塊雜物等沖擊國家機關(guān)行為，致使國家機關(guān)工作無法進行，造成嚴(yán)重?fù)p失的，依照刑法第二百九十條第二款的規(guī)定，對首要分子和其他積極參加者，以聚眾沖擊國家機關(guān)罪定罪處罰;

　　3.聚眾擾亂車站、碼頭、民用航空站、商場、公園、影劇院、展覽會、運動場及周邊公共場所或者其他公共場所秩序，聚眾堵塞交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙國家治安管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百九十一條的規(guī)定，對首要分子，以聚眾擾亂公共場所秩序、交通秩序罪定罪處罰;

　　4.個人多次擾亂國家機關(guān)的工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴(yán)重后果的，依照刑法第二百九十條第三款的規(guī)定，以擾亂國家機關(guān)工作秩序罪定罪處罰。

　　(二)組織、資助非法聚集。多次組織、資助他人到各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦、商場等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者到上述場所周邊的其他公共場所，非法聚集，擾亂社會秩序，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百九十條第四款的規(guī)定，以組織、資助非法聚集罪定罪處罰。

　　(三)尋釁滋事。在信訪活動中或者以信訪為名，為制造影響或者發(fā)泄不滿，實施下列行為之一的，依照刑法第二百九十三條的規(guī)定，以尋釁滋事罪定罪處罰：

　　1.在各級黨委、人大、政協(xié)、行政、監(jiān)察、審判、檢察、軍事機關(guān)，廠礦、商場等企業(yè)單位，學(xué)校、醫(yī)院、報社、電視臺、科研院所等事業(yè)單位，工會、婦聯(lián)等社會團體單位，機場、車站、碼頭等重要交通場站，或者在上述場所周邊的其他公共場所，實施自殺、自傷、打橫幅、撒傳單、攔車輛、統(tǒng)一著裝、佩戴統(tǒng)一標(biāo)識等行為，起哄鬧事，造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂的;

　　2.追逐、攔截、辱罵、恐嚇、隨意毆打他人，情節(jié)惡劣的，或者強拿硬要、任意損毀、占用公私財物，情節(jié)嚴(yán)重的;

　　3.編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴(yán)重混亂的。

　　實施尋釁滋事行為，同時符合尋釁滋事罪、故意殺人罪、故意傷害罪、故意毀壞財物罪、敲詐勒索罪、搶奪罪、搶劫罪等犯罪的構(gòu)成要件的，依照處罰較重的犯罪定罪處罰。

　　(四)阻礙執(zhí)行職務(wù)。在信訪活動中或者以信訪為名，以暴力、威脅方法阻礙國家機關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照刑法第二百七十七條的規(guī)定，以妨害公務(wù)罪定罪處罰;暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的，依法從重處罰。

　　(五)非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險物品。非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具或者爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品進入公共場所或者公共交通工具，危及公共安全，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第一百三十條的規(guī)定，以非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險物品危及公共安全罪定罪處罰。

　　(六)信息網(wǎng)絡(luò)有關(guān)行為。設(shè)立網(wǎng)站、通訊群組，用于在信訪活動中或者以信訪為名實施違法犯罪活動，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百八十七條之一的規(guī)定，以非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪定罪處罰;明知他人利用信息網(wǎng)絡(luò)在信訪活動中或者以信訪為名實施犯罪行為，為其提供技術(shù)支持或者其他幫助，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百八十七條之二的規(guī)定，以幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動罪定罪處罰;網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者不履行法律、行政法規(guī)規(guī)定的信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)，經(jīng)監(jiān)管部門責(zé)令采取改正措施而拒不改正，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法第二百八十六條之一的規(guī)定，以拒不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪定罪處罰。

　　(七)共同違法犯罪。在信訪活動中或者以信訪為名，煽動、教唆、組織、策劃、指揮他人實施違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)按照其在共同違法犯罪中所起的作用以及違法犯罪情節(jié)予以處罰。

　　(八)在特定場所實施犯罪行為。對在天安門廣場、中南海地區(qū)、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人住地、國家重大活動舉辦場館、中央國家機關(guān)所在地、中央軍委大樓、中央主要新聞單位辦公場所、外國駐華使領(lǐng)館、國賓下榻處等非信訪場所實施本條第一項至第五項規(guī)定的行為，在認(rèn)定“造成嚴(yán)重?fù)p失”“情節(jié)嚴(yán)重”“造成嚴(yán)重后果”“造成公共場所秩序嚴(yán)重混亂”“情節(jié)惡劣”等入罪情節(jié)時，要將上述場所作為重要考慮因素;構(gòu)成相關(guān)犯罪的，從重處罰。

　　(九)治安管理處罰或者其他行政處罰。實施本條第一項至第六項規(guī)定的行為，不構(gòu)成犯罪、依法不起訴或者免予刑事處罰的，依法予以治安管理處罰或者其他行政處罰;在本條第八項所列場所實施違反治安管理行為的，從重處罰，依法可以行政拘留的，依法予以行政拘留。

　　二、堅持寬嚴(yán)相濟，教育幫助絕大多數(shù)

　　辦理此類案件，應(yīng)當(dāng)堅持寬嚴(yán)相濟，懲治與教育相結(jié)合，依法打擊極少數(shù)，教育幫助絕大多數(shù)。對煽動、教唆、組織、策劃、指揮實施和積極參與非法聚集，與其他利益訴求群體串聯(lián)“抱團”實施相關(guān)違法犯罪行為，實施毆打國家機關(guān)工作人員、打砸公私財物等暴力犯罪行為，利用信息網(wǎng)絡(luò)制造、傳播、主動向境外提供相關(guān)虛假信息、企圖以外壓內(nèi)，多次到本指導(dǎo)意見第一條第八項所列場所表達訴求，以及專門利用國家重大活動和全國“兩會”“七一”“十一”等重要時間節(jié)點進京在非信訪場所表達訴求、滋事擾序，向地方政府施壓的人員，要作為打擊重點。對有正當(dāng)信訪事由且初次實施違法行為、情節(jié)輕微，或者被引誘、脅迫參與，經(jīng)勸阻、訓(xùn)誡或者制止，立即停止實施的，可以依法不予處罰。對一般參與、情節(jié)較輕，行為人認(rèn)識到違法犯罪行為危害性，確有悔過表現(xiàn)，明確表示依法信訪，或者具有自首、立功表現(xiàn)的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰。對自愿如實供述自己的罪行，承認(rèn)指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。對實施違法犯罪行為而依法不予行政處罰、不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人，應(yīng)當(dāng)及時通報居住地公安機關(guān)，責(zé)令其家屬或者監(jiān)護人嚴(yán)加看管和送醫(yī)治療，必要時依法強制醫(yī)療。

　　三、強化協(xié)作配合，嚴(yán)格依法規(guī)范執(zhí)法辦案

　　公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院既要加強內(nèi)部協(xié)作，也要加強相互之間以及與相關(guān)部門的溝通配合，通過多種方式引導(dǎo)群眾依法維權(quán)。

　　(一)明確職責(zé)。對越級走訪，多人就同一信訪事項到信訪接待場所走訪但拒不按照規(guī)定推選集體訪代表，拒不通過法定途徑提出投訴請求，不依照法定程序申請信訪事項復(fù)查、復(fù)核，或者信訪訴求已經(jīng)依法解決，仍然以同一事實和理由提出投訴請求，在信訪接待場所多次纏訪，在信訪接待場所滯留、滋事，或者將年老、年幼、體弱、患有嚴(yán)重疾病、肢體殘疾等生活不能自理的人棄留在信訪接待場所等情形，由相關(guān)國家機關(guān)工作人員進行勸阻、批評或者教育。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，對堵門、堵路、攔車、長時間滯留、采取過激行為的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以警告、訓(xùn)誡或者制止，依法采取處置措施;構(gòu)成違反治安管理行為或者犯罪的，依法追究法律責(zé)任。

　　(二)明確案件管轄。此類案件，由違法犯罪地公安機關(guān)管轄，由居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關(guān)管轄。違法犯罪地在北京市，且在本指導(dǎo)意見第一條第八項所列場所的，由北京市公安機關(guān)管轄;違法犯罪地在北京市其他地區(qū)，由居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由居住地公安機關(guān)管轄。對管轄權(quán)發(fā)生爭議的，報請共同的上級公安機關(guān)指定管轄。移送、指定居住地公安機關(guān)管轄的案件，需要提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機關(guān)所在地的人民檢察院、人民法院受理。

　　(三)做好證據(jù)移交。對需要將案件移送居住地公安機關(guān)的，違法犯罪地公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時移交執(zhí)法視音頻資料，扣押、收繳的物證書證，違法犯罪嫌疑人供述，查獲嫌疑人的登記記錄和依法開具的訓(xùn)誡書等合法有效證據(jù)。執(zhí)法視音頻資料應(yīng)當(dāng)能夠全面不間斷展示違法犯罪實施情況，現(xiàn)場扣押、收繳相關(guān)傳單、標(biāo)語、橫幅等物品時應(yīng)當(dāng)標(biāo)明物品來源，登記記錄中應(yīng)當(dāng)對查獲嫌疑人的時間、地點等內(nèi)容進行詳實、準(zhǔn)確記載。不移交證明現(xiàn)場違法犯罪事實的主要證據(jù)的，居住地公安機關(guān)可以不接受移送的案件，同時報告上一級公安機關(guān)。

　　四、加強宣傳教育，引導(dǎo)信訪人合法維權(quán)

　　在辦理此類案件過程中，公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院要加大法制宣傳教育力度，引導(dǎo)群眾依法理性表達訴求。對違法犯罪嫌疑人、被告人，要同步開展法制宣傳、告知信訪權(quán)利義務(wù)，結(jié)合案情充分釋法說理，講明實施違法犯罪行為對自己、家庭、他人、社會的危害性，促使其認(rèn)識到錯誤和危害。同時，對非法聚集、暴力襲警等性質(zhì)惡劣，企圖通過違法犯罪行為實現(xiàn)不合理訴求的組織者、策劃者要適時依法揭批、公開曝光。要通過依法打擊和法制宣傳，明確規(guī)矩、劃清底線，徹底打消一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理，引導(dǎo)群眾依法理性維護合法權(quán)益，自覺運用法律手段解決矛盾糾紛，在全社會樹立“維權(quán)不能違法”“法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰”的法治觀念，增強全民依法信訪的理念，營造“解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治環(huán)境。

　　五、依法維護信訪人的合法權(quán)益，協(xié)助推動解決合理訴求

　　公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院要嚴(yán)格維護信訪人的合法權(quán)益，暢通信訪渠道，不得限制合法信訪活動，未經(jīng)法定程序不得剝奪、限制信訪人的人身自由。對在工作中發(fā)現(xiàn)的反映信訪工作人員或者公職人員涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法犯罪的，要及時移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，對超越或者濫用職權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為而不作為等侵害信訪人合法權(quán)益，以及打擊報復(fù)信訪人的，要嚴(yán)格依法追究法律責(zé)任。

　　在依法打擊違法犯罪的同時，要主動協(xié)助推動解決合理訴求，努力推動從源頭解決問題，減少非法信訪以及相關(guān)違法犯罪行為的發(fā)生。辦案時，要及時了解違法犯罪嫌疑人的個人情況和信訪訴求，將有關(guān)情況通報有關(guān)信訪責(zé)任部門和黨委政府，推動有關(guān)部門及時對信訪人訴求調(diào)查核實、作出處理。經(jīng)有關(guān)部門調(diào)查核實，屬法律和政策有明確規(guī)定的，協(xié)調(diào)推動有關(guān)方面依法按政策解決;屬訴求合理、正當(dāng)，因客觀條件不具備、一時難以解決的，配合有關(guān)部門講清道理，做好深入細(xì)致的說服教育工作，并及時向黨委政府匯報;屬訴求不合法、不合理的，配合有關(guān)部門做好解釋說服工作。對生活確有困難、需要幫扶的，協(xié)調(diào)推動有關(guān)方面積極予以救助扶助，解決困難問題。

　　最高人民法院

　　最高人民檢察院

　　公安部

　　2019年2月28日

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