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最高法案例：行政訴訟以對行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應以訴判一致為基本形態

裁判要旨

行政訴訟以對行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應以訴判一致為基本形態，原告訴訟請求決定了當事人雙方攻擊防御的對象和法院的審理范圍，行政裁判應以原告訴訟請求為基礎針對原告的訴訟請求作出而不應有所偏離。如《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”即法院確認無效判決的作出應以原告申請確認行政行為無效為前提。原《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十五條也規定，對行政協議類案件，人民法院根據原告的訴訟請求作出相應的判決。一般情況下法院不應該主動對超出訴請的問題進行裁判，超出原告訴訟請求范圍予以裁判應有足夠的相反理由和依據。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申3619號

再審申請人(一審原告、二審上訴人)孝感金太陽置業有限公司。住所地湖北省孝感市孝南區新鋪鎮永安村。

法定代表人高峰，執行董事。

委托代理人蘇綿蓮，福建至理律師事務所律師。

被申請人(一審被告、二審被上訴人)孝感市孝南區人民政府。住所地湖北省孝感市孝南區書院街5號。

出庭負責人施維，該區人民政府副區長。

委托代理人楊為民，孝南區國土資源局副局長。

委托代理人胡瓊劍，湖北律之心律師事務所律師。

再審申請人孝感金太陽置業有限公司（以下簡稱金太陽公司）因訴孝感市孝南區人民政府（以下簡稱孝南區政府）行政協議一案，不服湖北省高級人民法院（2018）鄂行終251號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員張志剛、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

金太陽公司向本院申請再審稱：（一）金太陽公司提供新的證據足以證明《補充協議（一）》并不存在所謂以合法形式掩蓋非法目的的情形。1.簽訂《補充協議（一）》的歷史背景及事實。孝南區政府為擴大就業，帶動第三產業的發展，有目的、有計劃的對外進行招商引資，于2006年規劃在新鋪鎮建設建材大市場，金太陽公司是當時孝感市重要的招商引資對象。根據土地利用分類，以批發功能為準的市場用地屬于商服用地，建設建材市場批準的土地用途屬于商業用地，但當時孝南區政府規劃作為建設建材市場的訟爭地塊已經被登記為工業用地性質，且涉及部分農業用地，因此，在簽訂訟爭合同的當時，孝南區政府無法提供給金太陽公司商業用地用以建設建材大市場，所以，孝南區政府簽訂《補充協議（一）》承諾土地的取得分兩步，孝南區政府先提供工業用地，而后再由孝南區政府進行土地用途的變更。2.《補充協議（一）》中關于用地性質變更后不再繳費的約定沒有違反法律、行政法規的禁止性規定。《合同書》約定的12.5萬元／畝的土地出讓金是按照協議簽訂當時當地招商引資政策下商業用地的土地價格來確定的，土地變性后自然無需再繳費，根本不存在二審判決認定的《補充協議（一）》以合法形式掩蓋非法目的的情形。（二）金太陽公司的涉案土地使用權事實上并未被收回。1.孝南區國土資源局依照《閑置土地處置辦法》作出的《收回國有土地使用權決定書》所涉行政訴訟案件尚在依法審理中，在未有生效判決對《收回國有土地使用權決定書》作出認定的情況下，《收回國有土地使用權決定書》并未生效。2.訟爭地塊未能動工開發的原因系合同相對方孝南區政府未能依照與金太陽公司簽訂的《合同書》及兩份補充協議約定的條件以及法律規定的供應土地的要求交付具備動工開發條件的土地給金太陽公司，且孝南區政府未按照《補充協議（一）》的約定將土地的性質變更為商業用地，導致項目不具備動工開發條件，是孝南區政府違約所致，依法不適用強制收回的處置方式。（三）一、二審法院對未列入《收回國有土地使用權決定書》的另一地塊進行判決，嚴重違反法定程序。目前辦至金太陽公司名下的土地有兩宗，分別是孝南國用（2008）第039號及第040號《土地使用權證》項下的兩宗地塊，孝南區國土資源局作出的《收回國有土地使用權決定書》僅涉及（2008）第40號《土地使用權證》項下的宗地，而本案是金太陽公司訴請要求孝南區政府履行變更土地性質之訴，但本案一、二審法院在駁回金太陽公司訴訟請求的同時判決孝南區政府退還金太陽公司所支付的土地費用，收回兩塊地塊，程序嚴重錯誤。涉案地塊的收回需要經過必要的行政程序，但是人民法院卻代替政府履行職責，侵害了金太陽公司的合法權益，嚴重違反法定程序。申請再審請求：（一）撤銷湖北省高級人民法院（2018）鄂行終251號行政判決；（二）裁定對本案進行再審；（三）再審改判支持金太陽公司的全部訴訟請求，即判令孝南區政府履行《補充協議（一）》的約定，將其享有國有土地使用權的孝國用（2008）第039號、孝國用（2008）第040號兩塊土地的用地性質從工業用地變更為商業用地；（四）本案訴訟費用由孝南區政府承擔。

本院經審查認為，行政訴訟以對行政行為的合法性審查為基本原則，但具體到行政裁判的作出，仍應以訴判一致為基本形態，原告訴訟請求決定了當事人雙方攻擊防御的對象和法院的審理范圍，行政裁判應以原告訴訟請求為基礎針對原告的訴訟請求作出而不應有所偏離。如《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”即法院確認無效判決的作出應以原告申請確認行政行為無效為前提。原《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第十五條也規定，對行政協議類案件，人民法院根據原告的訴訟請求作出相應的判決。一般情況下法院不應該主動對超出訴請的問題進行裁判，超出原告訴訟請求范圍予以裁判應有足夠的相反理由和依據。本案金太陽公司的一審訴求為要求孝南區政府按照《補充協議（一）》約定進行土地變性，將其享有使用權的工業用地變更為商業用地。因雙方《補充協議（一）》無償土地變性約定無效，原審法院判決駁回金太陽公司的訴訟請求并無不當，但原審法院裁判理由中另行認定金太陽公司應將土地歸還、孝南區政府相關職能部門予以收回其工業用地使用權，顯然超出金太陽公司的一審訴訟請求，程序上似有不當。

本案一審法院的裁判思路為雙方《補充協議（一）》無償土地變性約定無效，故對金太陽公司的訴訟請求不予支持；孝南區國土資源局作出《收回國有土地使用權決定書》系在法定職責范圍內單方解除了涉案《合同書》及相關的補充協議和土地出讓協議，故按照合同解除的處理原則，孝南區政府予以補償，金太陽公司協議取得的工業用地使用權應由孝南區政府相關職能部門依法予以收回。本院認為根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項規定，人民法院受理的行政協議糾紛主要包括兩類，一類是認為行政機關不依法履行、未按照約定履行的糾紛，另一類是認為行政機關違法變更、解除行政協議的糾紛。兩類糾紛起訴期限的把握、訴訟費用的繳納、法院判決的類型各有不同，法院的審理范圍也應根據行政協議糾紛類型予以確定。根據金太陽公司的一審訴求，本案顯然屬于認為行政機關不依法履行、未按照約定履行的糾紛，金太陽公司本案并未對孝南區政府解除協議行為提出訴求。只有在金太陽公司訴訟請求為確認解除協議違法的前提下，政府行為是否屬于解除協議、解除行為的效力判定才能納入法院的審查范圍，且孝南區國土資源局并非本案被告，金太陽公司提起本案訴訟前另案對收回土地行為也已提起訴訟，孝南區國土資源局作出《收回國有土地使用權決定書》行為的性質和效力，不宜在本案中作出認定。

本案二審法院的裁判思路為雙方《補充協議（一）》無效，故按照合同無效的處理原則，金太陽公司應將土地歸還，孝南區政府退還收取的土地費用。本院認為，孝南區政府和金太陽公司雙方除簽訂上述《補充協議（一）》外，之前還于2006年10月18日簽訂了《合同書》，該《合同書》第三條明確，孝南區政府同意將涉案土地出讓給金太陽公司，該宗地為工業用地，使用年限為40年。后孝南區政府相關部門簽訂國有土地使用權出讓合同并與金太陽公司簽訂土地轉讓協議，為其辦理了涉案土地的工業用地使用權證，即雙方《合同書》約定內容已經實際部分履行。《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定：“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”本案并無證據顯示金太陽公司取得的工業用地使用權證無效或應撤銷，基于政府頒證行為的確定力和公定力，應推定金太陽公司已經實際取得涉案土地的工業用地使用權,至于是否足額繳納土地出讓金并非本案予以解決的問題。在雙方《合同書》內容已經部分履行且金太陽公司已經實際取得工業用地使用權的情況下，二審法院未對雙方《合同書》和金太陽公司工業用地使用權證的效力作出認定，徑行依照合同無效的處理原則，對金太陽公司享有使用權的工業用地予以處置，責令歸還，應屬不當。

該案系因孝南區政府沒有按照雙方協議約定如期為金太陽公司辦理土地變性而引起的糾紛，金太陽公司也是在擁有涉案工業用地使用權的前提下提起的本案訴訟，但原審法院的處理卻讓其喪失訴前本已享有的工業用地使用權，起訴反而得到了比不起訴更為不利的后果，原審法院的處理超出了金太陽公司的訴訟請求。

綜上，再審申請人孝感金太陽置業有限公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（四）項、第（五）項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條之規定，裁定如下:

一、本案指令湖北省高級人民法院再審。

二、再審期間，中止原判決的執行。

審判長　　張志剛

審判員　　閻　巍

審判員　　仝　蕾

二〇一九年一月三十一日

法官助理郭秀猛

書記員王寧

原文標題：最高法案例行政裁判的作出應以訴判一致為基本形態  網址：最高法案例行政裁判的作出應以訴判一致為基本形態_南京律師網 (wqlsw.com)

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