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最高法案例：行政訴訟實行立案登記制，立案階段不能判斷是否符合立案條件，應將案件移交審判庭，保障當事人質證、辯論的權利

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十三條規定：“人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規定接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。”

《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發〔2017〕25號)對于人民法院立案階段審查內容進行了規定。

根據上述規定，在立案階段對于是否符合立案條件的審查一般以“明顯”為標準，對于經簡單審查即可明確無疑起訴存在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款規定的情形的，可以裁定不予立案;對于確有疑問，需要進一步審查判斷才能得出結論的事項，應立案后移交審判部門進行審查。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條第二款的規定，證據經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據。

立案階段僅根據起訴人一方提交的材料及陳述判斷是否符合立案條件，無法聽取各方當事人的意見，故如需要當事人對證據進行質證或口頭辯論的，應將案件移交審判庭審查，保障當事人質證、辯論的權利。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

(2019)最高法行申10659號

再審申請人(一審起訴人、二審上訴人)：洪海，男，1979年6月7日出生，漢族，住湖北省宜都市枝城鎮回龍垱村六組。

委托訴訟代理人：茍江紅，北京大成(深圳)律師事務所律師。

再審申請人洪海因訴湖北省宜都市人民政府(以下簡稱宜都市政府)土地行政強制及行政賠償一案，不服湖北省高級人民法院(2019)鄂行終503號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達、審判員聶振華、審判員袁曉磊參加的合議庭，對本案進行了審查，并于2019年11月6日對洪海及其委托訴訟代理人茍江紅進行了詢問，本案現已審查終結。

洪海向本院申請再審稱，1.《補償安置協議》是天緣公司與其他土地承包人簽訂的補償協議，與洪海無關，該份協議雖然載明枝城鎮政府是征收人，但該內容與事實不符。洪海一審時提交《補償安置協議》的目的是為了證實其承包的林木系被宜都市政府清除，但原審法院卻以《補償安置協議》認定案涉林木系被枝城鎮政府清除，顯屬錯誤。按照《中華人民共和國土地管理法》第四十六條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的規定，市、縣政府才是征收集體土地的行政機關。2.在一審裁定作出后，枝城鎮政府向洪海妻子張小玲出具了《信訪事項處理意見書》，載明(宜都)市政府在土地征收過程中，對土地承包戶給予了補償，并通知有關農戶限期自行清理附著物。據此，枝城鎮政府已經承認案涉土地征收主體為宜都市政府。洪海向二審法院提交了該意見書，但二審法院對該證據未予審查。2019年5月30日，枝城鎮政府又向洪海作出了《信訪事項處理意見書》，告知洪海相關行為系宜都市政府實施。因此，一、二審裁定認定事實不清，請求撤銷一、二審裁定，指令一審法院立案受理本案。

洪海向本院提交了枝城鎮政府于2019年5月30日作出的《信訪事項處理意見書》一份，用以證明枝城鎮政府認可被訴土地行政強制行為系宜都市政府實施。

本院經審查認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十三條規定：“人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規定接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。”《最高人民法院關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發〔2017〕25號)對于人民法院立案階段審查內容進行了規定。根據上述規定，在立案階段對于是否符合立案條件的審查一般以“明顯”為標準，對于經簡單審查即可明確無疑起訴存在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款規定的情形的，可以裁定不予立案;對于確有疑問，需要進一步審查判斷才能得出結論的事項，應立案后移交審判部門進行審查。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十三條第二款的規定，證據經法庭審查屬實，才能作為認定案件事實的根據。立案階段僅根據起訴人一方提交的材料及陳述判斷是否符合立案條件，無法聽取各方當事人的意見，故如需要當事人對證據進行質證或口頭辯論的，應將案件移交審判庭審查，保障當事人質證、辯論的權利。

本案所涉《補償安置協議》是天緣公司與案外人張紹全簽訂的，無證據證明《補償安置協議》涉及洪海租賃的土地及地上林木。協議中甲方征收人處僅有天緣公司的印章及天緣公司經辦人的簽名，沒有枝城鎮政府或其他行政機關的印章。雖然協議中載明“征收人為枝城鎮政府，天緣公司受枝城鎮政府的委托，對宜都化工園區(新洋豐)項目范圍內土地及房屋實施征收”，但該事項沒有其他證據予以佐證，其真實性有待進一步核實。另外，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條、第四十五條，國土資源部《征用土地公告辦法》第十一條的規定，征收集體土地的實施機關為市、縣人民政府及土地主管部門。鄉、鎮政府并非土地管理法及實施條例規定的集體土地征收機關，也不具有清除集體土地上附著物的法定職權。本案即使枝城鎮政府實際委托了天緣公司簽訂《補償安置協議》，也需要進一步調查枝城鎮政府是否受宜都市政府或相關土地主管部門的委托簽訂《補償安置協議》，及地上附著物清除主體與補償主體是否一致等事實。一、二審法院未將宜都市政府列為被告并對相關事實進行進一步核查，即認定枝城鎮政府為案涉地上附著物清除主體屬認定事實不清。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十條規定：“在第二審程序中，對當事人依法提供的新的證據，法庭應當進行質證；當事人對第一審認定的證據仍有爭議的，法庭也應當進行質證”。第五十二條第三項規定：“本規定第五十條和第五十一條中的‘新的證據’是指以下證據：（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿后發現的證據”。本案中，一審裁定于2019年4月15日作出，洪海向二審法院提交了枝城鎮政府于2019年4月19日對洪海妻子張小玲作出的《信訪事項處理意見書》。該意見書中枝城鎮政府告知張小玲，“關于您反映天緣公司非法將您家中30畝經濟林全部毀壞問題，經調查....市政府在組織土地征收過程中...對土地承包農戶給予了補償...補償到戶后，再次通知原農戶，對承包地上樹木在規定時限內進行自行處置，超過時效由勞務公司組織力量，集中對地表附著物進行突擊清理，凈地交地。市政府...通過多種不同方式的溝通措施，努力確保在現行法律法規和政策底線內，最大限度的保障種植戶的利益”。該《信訪事項處理意見書》載明的“市政府”有較大可能為宜都市政府，《信訪事項處理意見書》載明的情況與一、二審法院根據《補償安置協議》所認定的事實并不一致。因此，該證據直接影響一審裁定的結論，應當作為新證據進行質證，但因一、二審法院未予立案，故無法組織各方當事人對《信訪事項處理意見書》進行質證。

綜上，一、二審裁定存在認定事實不清問題，應予糾正。本案有必要立案后將宜都市政府列為被告，也宜將枝城鎮政府列為第三人，對案件事實進行調查，由各方當事人對于相關證據進行質證，依法判斷洪海的起訴是否符合起訴條件。洪海的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的情形，依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款的規定，裁定如下：

本案指令湖北省高級人民法院再審。

審判長　　馬鴻達

審判員　　聶振華

審判員　　袁曉磊

二〇一九年十二月二十七日

法官助理李慧

書記員唐曉燕

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